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巴黎气候大会最全要点解析

2018-09-18 18:27:18

巴黎气候大会最全要点解析

一、国际气候谈判发展历程

1.巴黎气候大会的主要背景

法国巴黎气候大会全称是《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会暨《京都议定书》第11次缔约方大会,会期从11月30日到12月11日。已有184个国家提交了应对气候变化国家自主贡献文件,涵盖全球碳排放量的97.9%。超过150个国家元首和政府首脑参加了本次气候大会的开幕式。

作为近年来最重要的一次气候大会,巴黎气候大会的目标是就2020年后全球应对气候变化的国际制度框架达成一项具有法律约束力的协议。如何确保长期共同减排行动的力度,如何保护受气候变化危害的国家的权益,建立气候融资与绿色技术机制等,都是本次大会谈判的核心议题。

国家主席习近平出席大会开幕式并做了题为《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制》的重要讲话,这是中国最高领导人第一次出席气候大会,彰显了中国在气候变化问题上负、有担当、建设性的大国形象。习主席在讲话中重申了中国此前做出的承诺,即中国将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现;还阐述了中国对全球气候治理的看法和主张,即巴黎气候大会应该作为一个起点,强化2020年后全球应对气候变化行动,也要为全球更好地推动可持续发展做出贡献。

早在巴黎气候大会召开前,中国已分别与美国、欧盟、印度、巴西等发达国家(地区)和其他主要发展中国家发表气候变化联合声明,同时在今年6月向大会提交了应对气候变化的国家自主贡献文件。

2.历次气候大会谈判问题回顾

1992年,《联合国气候变化框架公约》在巴西里约热内卢诞生。由于该《公约》只是对气候变化问题做了原则性规定,并没有规定各国如何采取具体行动,所以需要各国通过谈判协商达成协议,决定每个国家应该做什么。

自1995年德国柏林气候大会以来,气候谈判已历经二十余载,既有高潮、也有低谷,总体上呈波浪式推进、螺旋式上升的态势。与此同时,令气候变化这个议题从最初的不为人所知到如今成为重大的全球性议题,从科学研究议题到进入寻常百姓家,历次气候大会在科普宣传方面功不可没。尽管某些年份的谈判未能取得重大进展,但不宜以一时的谈判结果来概括整体的发展趋势,尤其是,气候变化问题具有长期性、复杂性,全球各国凝聚共识、一致采取行动,显然需要一定的时间和过程。

在气候谈判的历程中,出现过几次里程碑式的会议。一是1997年日本京都气候大会签订了《京都议定书》,这是在国家层面首次设定强制性减排目标,也是迄今唯一的一次。议定书要求在2012年之前,全世界排放量要比1990年减少5%。发达国家设定了减排目标,而发展中国家则不承担减排义务。二是2007年印尼巴厘岛气候大会确立了巴厘路线图,为气候变化国际谈判的关键议题确立了明确议程。三是2009年哥本哈根气候大会,发达国家和最大的发展中国家第一次同意设定温室气体排放限额。虽然没有达成具有法律约束力的条约,但这却是一次巨大的进步,这是世界上最大的排放国为了共同目标而联合起来。(历次气候大会谈判概况如表所示)

二、巴黎气候大会谈判进展情况

1.初步取得阶段性成果,重点问题分歧依旧

巴黎气候大会经过一周的谈判,《公约》下加强行动德班平台特设工作组(简称德班平台)在12月5日正式形成并通过了其工作组成果巴黎协议草案,并提交给大会主席,供部长们进行讨论。根据德班平台(ADP)工作组的授权,到本次大会(COP21)结束时,在《公约》框架下将达成一份有约束力的成果协议,新协议将在2020年取代《京都议定书》。

各国积极推动达成协议,巴黎气候协议最终草案如期出炉,意味着巴黎气候协议谈判取得阶段性成果。该草案文本包括目标、减缓、适应、损失损害、技术发展与转让、透明度等26个大条目。总体上,第一周谈判十分艰难,各国在技术长期愿景、能力建设目标/承诺、发展中国家透明度须具有灵活性和为发展中国家提供透明度相关能力建设支持等方面取得一定进展,但在共同但有区别的原则、资金、法律约束力、行动力度等焦点问题上依然存在较大分歧。

为此,大会主席LaurentFabius计划成立四个小组,就关键性议题进行非正式高级别磋商:一是针对实施手段,包括资金、技术、能力建设;二是减排目标,包含协议目标、长期目标、力度递进和全球盘点;三是如何体现共同但有区别的原则,包括在一般性条款以及在减缓、资金和透明度等方面如何体现;四是加强2020年前行动。

2.关于共同但有区别的和各自能力原则

共同但有区别的原则作为《公约》中最重要的原则,承认不同的国家对气候问题具有不同的。各自能力是2011年南非德班气候大会(COP17)通过的原则,强调各国应基于各自的能力来应对气候变化的原因以及适应气候影响。

共同但有区别的和各自能力原则如何体现,是谈判的焦点问题,分歧主要体现在如下几个方面。

一是国家的分类。美国、欧盟和澳大利亚等认为,新的气候协议应当放弃发达国家和发展中国家的两分法,反映出各国在能力上的提高、发展的路径和地缘经济现状的改变。发展中国家认为,目前发展中国家和发达国家在应对气候变化的能力、发展的历史阶段等方面与以前相比仍无本质区别。对一些发达国家认为中国不应再列入发展中国家的说法,参加巴黎气候大会的中国代表团团长解振华强调,中国仍是发展中国家,在原则问题上不会让步。

二是共同但有区别的原则还体现在减排和适应行动的气候融资问题上。《公约》规定,发达国家有义务提供资金支持,包括对发展中国家进行技术转让和能力建设。而发达国家则提出所有有能力的国家都应当提供气候基金。

三是对各国减缓行动的监测、报告和核实(MRV)问题。美国、小岛屿国家和其他一些国家推动在新协定中施行更加严格的报告规则,而中国、印度等发展中国家则认为应提供必要的灵活性,应对发展中国家实行不同的MRV要求。

3.减排目标

首先,长期目标:2C还是1.5C。巴黎协议以把全球气温在本世纪末的升幅控制在与工业革命前相比不超过2C为目标,但目前对国家自主贡献方案文件的评估显示,目前的减排计划还不足以将全球气温控制在2C以内,估计气温升幅会达3C。容易受气候变化影响的小岛屿国家特别坚持提出了更加严格的1.5C目标。

其次,国家自主决定贡献怎样纳入巴黎协议?巴黎协议以各国的国家自主贡献预案(INDC)为基础,这些目标大多针对2020到2030年期间,并且不同国家基准点、指标都不同,资金需求也有很大差别,如何将其纳入巴黎协议,是目前谈判的焦点。另外,由于各国自主提交的减排计划不足以实现到2100年全球温度升高与工业革命前相比不超过2C的长期目标,因此要定期进行强制审核。目前草案为未来国家自主贡献方案的升级提供了空间,目前建议每5年审议一次,结合考虑全球评估的结果,制定全球减排长期目标。但有国家提出,各国行动目标的修正应该是非强制性的;也有国家提出,发达国家应接受强制性审核,发展中国家则不需要。

第三,加强2020年前行动。如何提高发达国家2020年温室气体减排目标,以及落实2020年前资金、技术和能力建设等安排,目前谈判进展不大。

4.资金问题

首先是2020年前的资金问题。《公约》规定,发达国家有义务向发展中国家提供资金支持以帮助后者应对气候变化。2009年哥本哈根气候大会上,发达国家同意向发展中国家提供300亿美元的快速启动援助,并且决定在2020年之前,每年提供至少1000亿美元的资金,但实际执行情况不容乐观。经济合作与发展组织今年10月发布的报告显示,2013年和2014年,发达国家向发展中国家提供的援助资金分别仅有520亿美元和620亿美元,距离承诺的目标仍有较大差距。

有国家提出,部分发达国家将对外援助资金包装成应对气候变化的支持资金。此外,发达国家援助是否以公共资金为主也存在争议。

其次,2020年后的资金问题。在巴黎气候大会谈判中,发展中国家希望确定2020年后经济援助的条款,但各方对此持不同意见。发展中国家提出,发达国家应该落实到2020年每年动员1000亿美元的承诺,2020年后向发展中国家提供更加强有力的资金支持,继续支持发展中国家提高能力,向发展中国家转让气候友好型技术,帮助其发展绿色经济。但发达国家不愿就具体金额做出承诺,还希望发展中国家也承担出资义务。资金支持方面,不愿只提供公共资金,还希望通过发挥如世界银行等国际开发银行的作用,通过市场机制和私人领域筹集资金。

5.透明度问题

针对巴黎协议包含的各国减排量化目标,如何核查各国是否完成其目标,是谈判的一个问题。发达国家主张建立单一体系,对所有国家的行动进行同样的核查;而发展中国家则主张,核查方面也要区分发达国家和发展中国家。许多发展中国家缺乏精确计算和汇报其温室气体排放量的技术,发展中国家要求采用与发达国家不同的核查方式。

6.法律约束力问题

2011年南非德班气候大会决定,巴黎气候大会协议应当具有法律约束力。部分国家认为,若达成一个没有法律约束力的协议是不可接受的。之前的《京都议定书》就是缺乏法律约束,导致减排目标难以实现。但实际上,如果有法律约束力也会产生不利影响,包括减排和资金在内的目标将推动一些国家退出协议,少数国家出于国内政治因素的考虑,则不赞成协议具有法律约束力。

在法律约束力的覆盖范围上,也有不同看法。有国家认为,各国所有应对气候变化的安排都应纳入这个具有法律约束力的协议;有的则认为,纳入一部分即可。为推动谈判取得进展,中国提出了协议+决定的务实建议,协议以2020年后全球应对气候变化的机制性安排为主要内容,并考虑各国的不同国情,各国提交的自主贡献目标则可放到没有法律约束力的决定中。据了解,该建议已得到多数国家的支持。

7.适应与损害及其他问题

无论巴黎气候大会谈判结果如何,气候变化造成的损失已是不可避免的,如海平面上升肯定会淹没一些地方。对于无法避免的损失怎样处理,是谈判的重点问题。库克群岛总理亨利.普纳公开表示,该国人民可能会失去家园。受淹地区的人们总要有地方住,移民是个复杂和困难的问题,因此一些小岛屿国家要求,应该制定长期机制来解决这个问题。

三、巴黎气候大会对中国发展转型的影响

1.中国迫切需要向低碳转型

过去几十年来,中国经济快速发展,人民生活发生了深刻变化,但同时也付出了巨大的资源、环境代价。高碳发展特征显著,雾霾问题十分严重,已成为十三五全面实现小康社会的重要制约因素。过去粗放的发展方式难以为继,迫切地需要向低碳转型,提高发展的质量和效益。国内可持续发展的内在需要与巴黎气候大会的国际义务高度一致,应对气候变化的国内国外两个大局相互支持、互为补充。

应对气候变化不是别人要我们做,而是我们自己要做的事情。作为遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一,十八大后,中国加快实施低碳发展战略,将应对气候变化作为实现发展方式转变的重大机遇,坚持减缓和适应气候变化并重,把应对气候变化融入国家经济社会发展中长期规划,通过法律、行政、技术、市场等多种手段,全力推进各项工作。

2009年11月,中国宣布了到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%的行动目标,并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。2013年11月,中国发布第一部专门针对气候变化的战略规划《国家适应气候变化战略》。2015年6月,中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件。还计划于2017年启动全国碳排放交易体系,并把应对气候变化行动列入十三五发展规划。

2.积极落实国家自主贡献目标将加快深化碳交易发展

巴黎气候大会最全要点解析

,并产生环境协同效益

为落实国家自主贡献文件确定的各项目标,即2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现,2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%、非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右、森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右,我国将积极采取各项措施,运用市场机制实现经济发展与节能减碳和气候保护的多赢。

一是在体制机制、生产方式、消费模式、经济政策、科技创新、国际合作等方面需进一步采取强化政策和措施,加大对节能环保产业和低碳能源产业的绿色投资。二是推进碳市场建设,推动在2017年启动全国碳排放交易体系,覆盖电力与重工业领域。三是全方位、多层次深化低碳试点。低碳试点城市要围绕峰值目标制定低碳发展规划,引导产业转型,完善配套政策,率先探索发展模式和制度创新。低碳工业园区要通过产业、设施、技术和管理四个方面的低碳化,率先打造近零排放区示范工程,低碳生态新城建设要在集聚、融合、韧性、智慧上下功夫,开展低碳发展实践,以推动增长方式向低碳经济转型。

由于我国碳排放与二氧化硫、氮氧化物、颗粒物质等污染物具有同根同源的特征,推动二氧化碳排放控制,也将大大改善中国的环境质量。

3.巴黎协议对我国参与国际气候治理以及国内十三五低碳发展将产生双重推动作用

应对气候变化作为全球治理的一个重要领域,最终协议的落实需要各方的共同努力和担当。巴黎协议不是终点,而是新的起点。

首先,中国的行动对国际气候合作具有重大影响。习近平主席在巴黎宣布中国将于2016年启动在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目,继续推进清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧型城市建设等领域的国际合作,并帮助相关国家提高融资能力。这是继我国在今年9月宣布出资200亿元人民币建立中国气候变化南南合作基金之后,为帮助其他发展中国家应对气候变化而做出的又一重大承诺。

这些新举措把加强气候变化领域的南南合作进一步落到了实处,为全球应对气候变化行动注入了新动力。就中国出资建立气候变化南南合作基金,印度环境、林业与气候变化国务秘书桑吉夫.库马尔指出,这与《公约》规定下的义务无关,不应成为发达国家不充分履行其义务的借口。

其次,中国将统筹国际国内两个大局,加快推动十三五低碳发展。中国十三五规划提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,将通过科技创新和体制机制创新,实施优化产业结构、构建低碳能源体系、发展绿色建筑和低碳交通、建立全国碳排放交易市场等一系列政策措施,形成人和自然和谐发展的现代化建设新格局。

巴黎气候大会为低碳环保产业的发展带来了新的历史性机遇。中国目前产能过剩问题严重,环境承载力已接近极限,迫切需要加快推进体制改革,持续推进产业结构调整,大力发展低碳、环保产业,积极发挥所有利益相关者的积极性,采取多种举措推进低碳发展,推进能源结构低碳清洁化,加大低碳清洁技术的研发力度,加快低碳技术的研发、示范和推广应用,以促进全经济范围内的低碳发展

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